Por Thiago Gonçalves, do ATUAL
MANAUS – O endurecimento penal, isoladamente, não intimida o crime organizado. Essa é a avaliação de analistas ouvidos pelo ATUAL sobre a PEC da Segurança Pública aprovada pelo Senado. Para eles, a nova lei pode ter efeito prático se a integração entre União e estados incluir coordenação real, gestão prisional, investigação continuada e confisco de patrimônio que alcance o topo das facções. Sem isso, afirmam, a mudança corre o risco de ficar no papel.
Segundo a antropóloga e cientista política Jacqueline Muniz, da UFF (Universidade Federal Fluminense), o aumento de penas tem alcance limitado. “O aumento das penas e das sanções não impacta diretamente, por si só, o funcionamento do crime organizado”, afirma. De acordo com a professora, o efeito tende a ser pequeno quando não mudam as condições políticas, econômicas, sociais e institucionais que permitem a reprodução das organizações criminosas.
Jacqueline Muniz afirma que a decisão de entrar para o crime é baseada no conjunto de vantagens oferecidas. “Não é o tamanho da pena que, isoladamente, dissuade alguém de participar do crime diante das vantagens econômicas, políticas e sociais oferecidas”, diz. Importa, segundo a pesquisadora, a possibilidade concreta de investigar e responsabilizar quem ocupa posições estratégicas.
Jacqueline lembra que as facções embutem o risco de prisão em sua dinâmica. Algumas oferecem a quem é preso o chamado “seguro-cadeia”, assistência financeira e material às famílias e proteção, em troca de lealdade e silêncio. “Não basta aumentar o custo penal individual quando a própria organização pode distribuir os custos da prisão e preservar os benefícios da participação no crime”, avalia.
Conforme a professora, o crime opera em “redes translocais, com múltiplos núcleos e graus de descentralização”. Segundo ela, “essa estrutura permite adaptações e substituições diante das perdas impostas pela repressão”. Jacqueline Muniz é doutora em segurança pública.
Dribles na lei
Lenin Pires, também professor da UFF e integrante do Departamento de Segurança Pública da instituição, relembra que a experiência histórica não favorece a aposta nas penas. “Historicamente está demonstrado que o aumento de penas não surte o efeito esperado”, afirma.
De acordo com o professor, os criminosos adotam medidas para contornar o risco de serem detidos, o que inclui tentar corromper profissionais da lei. Quando isso falha, segundo ele, a busca se volta para “profissionais cujas estratégias de defesa mitiguem ao máximo” o encarceramento. O resultado, explica, é que “os custos para tais ‘empreendimentos’ se alteram, sem que eles deixem de existir”.
Roberto Uchôa, conselheiro do Fórum Brasileiro de Segurança Pública, concorda com Lenin Pires. “A evidência acumulada demonstra que o recrudescimento penal isolado não produz efeito dissuasório relevante sobre o crime organizado”. Ele explica que as facções operam sob lógicas econômicas de mercado ilícito, em que “o risco de sanção severa é precificado e absorvido pela própria organização”.
Segundo Uchôa, penas mais longas, sem isolamento e controle efetivo, ainda podem agravar o problema dentro das cadeias. “Elas tendem a superlotar o sistema carcerário, ampliando a dependência do custodiado em relação ao coletivo prisional e fortalecendo o recrutamento e a coesão interna dessas facções”, afirma.
Um dos principais alertas de Jacqueline Muniz é sobre quem vai preso. De acordo com ela, o alcance policial continua concentrado na ponta visível e varejista do tráfico e da extorsão, atingindo cobradores, sentinelas e operadores dos andares inferiores da estrutura criminosa.
“Prender é importante. Mas não podemos continuar prendendo predominantemente nos andares de baixo, reproduzindo a seletividade policial e judicial”, afirma. Para a professora, a maior parte dos presos não tem capacidade de decisão sobre os negócios, o financiamento ou as conexões estratégicas das organizações.
“Sem alcançar esses núcleos e enfrentar as relações entre política, polícia e crime que organizam, regulam e protegem mercados criminais, o endurecimento penal pode ampliar o encarceramento sem desarticular o crime organizado”, diz.
Poder federal
Sobre dar mais poder ao governo federal no combate às facções, os analistas aprovam, mas com ressalvas. Para Jacqueline Muniz, a resposta é sim, com uma condição: “que a ampliação da atuação federal signifique fortalecer a governabilidade federativa da segurança pública, e não apenas ampliar as atribuições das polícias federais”.
A professor reconhece que a estrutura em rede do crime exige capacidades nacionais de inteligência, investigação e cooperação entre os entes federados. Mas afirma: “A PEC manteve imprecisões e sobreposições de mandatos e competências, o que pode ampliar disputas por autoridade, rivalidades corporativas e conflitos operacionais”.
“Cooperação não é coordenação. Ação conjunta não é governo da segurança pública”, resume. Segundo ela, “é indispensável definir quem faz o quê, quando, onde, como, com quais meios, sob qual autoridade e com que responsabilidades”, o que exige distinguir competências exclusivas, compartilhadas e deliberadamente redundantes.
O governo federal pode coordenar o enfrentamento às redes criminais, mas não pode substituir as responsabilidades constitucionais dos demais entes. Ela avisa: “Precisamos de governos capazes de governar suas polícias, e não de burocracias armadas mais fortes do que os governos democraticamente eleitos aos quais deveriam se subordinar”.
Roberto Uchôa também considera a medida como “viável e juridicamente necessária”, mas “desde que estruturada em coordenação federativa, e não por centralização autoritária”. De acordo com ele, o crime organizado “superou dinâmicas meramente locais” e opera em rotas de narcotráfico, tráfico de armas e lavagem de capitais. Sem diretrizes nacionais, integração de bancos de dados de inteligência e governança orçamentária, afirma, os estados continuam vulneráveis às assimetrias exploradas pelas facções.
Lenin Pires é mais cauteloso. “Não sei se é viável, mas é um caminho novo e que vale a pena ser tentado”, diz o professor, que lembra que os problemas de segurança “não se restrinjam” ao crime organizado.
Penas severas e confisco de bens
Sobre o cumprimento de pena em presídios de segurança máxima, as restrições à progressão de regime e aos benefícios processuais e o confisco de bens, os especialistas veem eficácia desigual.
Para Uchôa, a eficácia “é assimétrica”. Segundo ele, o isolamento em presídios de segurança máxima e a restrição de benefícios são “indispensáveis para neutralizar a cadeia de comando das lideranças estratégicas, mas exigem rigor na seleção para não sobrecarregar as limitadas vagas federais”.
O maior impacto estrutural, conforme o conselheiro, vem da descapitalização patrimonial e do confisco de bens, que “drenam a liquidez financeira necessária para a compra de armas, a logística ilícita e a corrupção de agentes públicos”. Isso desestabiliza a organização, diz, “de forma muito mais profunda do que a mera prisão de quadros operacionais facilmente substituíveis”.
Jacqueline Muniz é mais cética quanto ao isolamento de lideranças e às restrições processuais. Segundo ela, as redes incorporam a possibilidade de “perder os anéis para preservar os dedos”, e a prisão de um chefe não significa o fim dos negócios, já que outros integrantes assumem suas funções. O comando, de acordo com a professora, pode continuar de dentro das cadeias.
“No Amazonas, já vimos disputas sangrentas pelo controle das prisões, que também podem funcionar como territórios de comando e reprodução das organizações criminosas. Restrições à progressão de regime e aos benefícios processuais, por si sós, não impedem esse funcionamento”, alerta.
Sobre o confisco de bens, ela concorda que a medida pode atingir a economia criminal, mas só se alcançar patrimônios ocultos, empresas, operadores financeiros, financiadores, beneficiários e seus mecanismos de proteção política e institucional. Para ela, “confiscar bens da ponta visível do crime não equivale a desarticular sua economia política”.
Para que as medidas funcionem, Jacqueline Muniz defende reestruturar integralmente os sistemas prisionais estaduais. Ela propõe “desfaccionar as prisões, recuperar a autoridade pública sobre sua administração, romper o monopolismo corporativo na gestão penitenciária, estabelecer direção civil efetiva, classificação técnica dos presos, controle de comunicações, fiscalização independente e mecanismos de responsabilização”.
Pode financeiro do crime
Quanto maiores os recursos financeiros das organizações criminosas, segundo ela, maior a capacidade de comprar proteção, corromper agentes públicos, constranger autoridades e interferir nas decisões do Estado. “É preciso cortar na própria carne do Estado”, diz. Para a professora, “o desafio não é apenas retirar pessoas de circulação, mas desarticular as relações que permitem às organizações continuar funcionando, inclusive a partir das prisões e de suas conexões com agentes estatais”.
Lenin Pires observa que “o endurecimento penal é uma tendência observada não só em nosso país e que também vem ocorrendo já há algum tempo, entre nós”.
Sobre a constitucionalização do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), Roberto Uchôa e Jacqueline Muniz a defendem, com graus diferentes de ressalva. Lenin Pires fala em cooperação, sem tratar da constitucionalização.
Para Uchôa, o sistema é “o caminho mais robusto para a modernização do setor”. Segundo ele, a segurança pública brasileira sofre com “fragmentação institucional, corporativismos estaduais e ausência de padronização doutrinária e de dados”.
A consolidação do SUSP na Constituição, de acordo com o conselheiro, permite replicar lógicas de financiamento e pactuação federativa semelhantes às do SUS e viabilizar forças-tarefa integradas, interoperabilidade de inteligência e redução de sobreposições operacionais entre União, estados e municípios.
Jacqueline Muniz, diz ter participado da concepção e da implantação do SUSP em 2003 e defende sua constitucionalização, mas ela também tem ressalvas. Segundo a professora, não é ao sistema, mas ao desenho aprovado. A PEC ampliou a atuação conjunta, o compartilhamento de informações e o financiamento, “mas não completou a repactuação federativa dos mandatos policiais nem estabeleceu ferramentas civis suficientemente precisas de governabilidade dos meios de força”.
“Juntar polícias não é governar a segurança”, diz. Para a professora, forças-tarefa e operações conjuntas podem ser necessárias em situações específicas, mas não substituem a coordenação permanente, o planejamento e a prestação de contas. “A eficácia das ações excepcionais depende das rotinas que as antecedem, sustentam e sucedem”, afirma.
Sem investigação continuada, inteligência controlada, fiscalização e gestão penitenciária, os grupos criminosos podem se reorganizar e recuperar mercados. O que o país precisa, segundo ela, é de “um SUSP verdadeiramente federativo”, e não de “um Sistema Único Policial (SUP) sob o nome de SUSP”.
Lenin Pires diz que a cooperação é, no momento, “uma perspectiva que merece ser tentada, para se tentar a produção de novidades no setor”.
A lei vai sair do papel?
Para Roberto Uchôa e Jacqueline Muniz, o texto constitucional, por si só, não muda a realidade. Segundo Uchôa, “o texto constitucional por si só não altera a realidade das ruas sem mecanismos de conformação material: orçamento executado, capacitação técnica de inteligência policial e corregedorias autônomas para enfrentar a corrupção sistêmica”. Se a PEC for tratada apenas como retórica punitiva, adverte, “reproduzirá a ineficácia histórica de reformas meramente normativas”.
Mas, se integração federativa, fluxo orçamentário estável e investigação patrimonial forem de fato institucionalizados na ponta, o conselheiro vê “potencial real de conter a expansão territorial e econômica do crime organizado a médio e longo prazo”.
De acordo com Jacqueline Muniz, o problema brasileiro vai além da distância entre a boa lei e sua execução. Muitas vezes, o próprio desenho institucional traz ambiguidades, lacunas e sobreposições que dispersam responsabilidades e favorecem autonomias corporativas.
“Mais recursos, novas atribuições policiais, penas maiores e informações compartilhadas não garantem melhores resultados quando faltam direção política, planejamento, controles e responsabilização. A segurança pública não será necessariamente mais segura porque as polícias receberam mais poderes”, diz a professora.
Ela defende que se pergunte: “mais poderes para quem? Mais recursos para fazer o quê? Sob qual autoridade? Quem controla? Quem responde pelos resultados e pelos abusos?”
Segundo ela, se a repressão continuar alcançando “apenas os operadores mais visíveis do crime, mantendo as prisões faccionadas e preservando as conexões entre organizações criminosas e agentes do Estado, o país poderá aumentar a repressão sem reduzir a capacidade de reprodução dos mercados e governos criminais”.
“Não basta denunciar as violências produzidas pelo Estado contra a cidadania e os próprios policiais. É preciso assumir a responsabilidade política de transformar as instituições que as produzem. A denúncia, isoladamente, não produz uma política pública de segurança. O endurecimento penal, isoladamente, também não”, afirma a pesquisadora.
Para ela, “o que determina a possibilidade de resultados consistentes e duradouros é a capacidade cotidiana de governar esses poderes, controlar seu exercício, responsabilizar seus agentes e desarticular as conexões políticas, econômicas e institucionais que sustentam o crime organizado”.
