Por Pedro Penteado, do Estadão Conteúdo
BRASÍLIA – O Congresso Nacional converteu em lei apenas 23% das medidas provisórias do terceiro governo Lula (PT). É a menor taxa registrada desde a Emenda Constitucional 32, de 2001, que proibiu a reedição de MPs e fixou prazo máximo de 120 dias para cada medida, encerrando a prática de manter normas provisórias em vigor indefinidamente por renovação automática.
Os dados são do levantamento do Ranking dos Políticos com base na plataforma oficial do Planalto e mostram que o principal instrumento legislativo do Executivo federal perdeu eficácia ao longo das últimas duas décadas, independentemente do partido no poder.
Das 192 MPs editadas por Lula no terceiro mandato, 38 foram convertidas em lei. Outras 26 ainda estavam em tramitação no fechamento do levantamento. Das 166 com desfecho definido, 128 – ou 77% – não chegaram a se tornar lei. Na maior parte dos casos, o mecanismo foi a caducidade: o prazo máximo de 120 dias, composto por dois períodos consecutivos de 60 dias, se encerrou sem que o Congresso deliberasse sobre o texto.
Ao não pautar uma MP dentro do prazo, o Congresso a barra sem assumir o custo político de uma rejeição formal. O estudo descreve o fenômeno como “veto silencioso”, estratégia que se consolidou nos últimos anos e permite ao Legislativo exercer poder concreto sem confronto direto com o Executivo.
A série histórica levantada pelo Ranking dos Políticos começa no período pós-EC 32 do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, que abrange o último ano e meio de seu governo: 102 MPs editadas, 84 aprovadas, taxa de 82,3%. No primeiro mandato de Lula, de 2003 a 2006, o índice subiu para 90,4%, o mais alto do período analisado: das 240 MPs editadas, 217 foram aprovadas. A partir daí, a tendência geral é de queda.
No segundo mandato, a taxa recuou para 83,2%, com 149 aprovações em 179 MPs editadas. No primeiro governo de Dilma Rousseff, caiu para 74,4%, com 108 aprovações em 145 MPs. No segundo mandato dela, encerrado pelo impeachment, o índice foi de 78%, com 46 aprovações em 59 MPs editadas. Michel Temer registrou 75%, com 108 aprovações em 144 MPs e Jair Bolsonaro chegou a 68,3%, com 194 aprovações em 284 MPs editadas, o maior volume do período, parcialmente explicado pelo uso intensivo do instrumento durante a pandemia de Covid-19.
O contraste com o período anterior à reforma constitucional é ainda mais expressivo. No governo Fernando Collor, o Plano Collor foi implementado por meio de 17 medidas provisórias, incluindo o confisco da poupança. Todas foram aprovadas pelo Congresso sem alteração de nenhum dispositivo, retrato de uma época em que o Executivo legislava com quase nenhuma resistência parlamentar.
O levantamento aponta dois fatores estruturais para a reversão desse padrão. O primeiro é o fortalecimento orçamentário do Parlamento, em especial após a institucionalização das emendas parlamentares impositivas, que deram a deputados e senadores capacidade de entrega direta de políticas públicas em suas bases eleitorais, reduzindo a dependência da intermediação do governo federal.
O segundo é a polarização política iniciada nas eleições de 2014, que fragmentou coalizões tradicionais, culminou no impeachment de Dilma Rousseff e produziu um ambiente de desconfiança persistente entre os Poderes.
A isso se soma uma mudança de comportamento dos próprios presidentes. A partir do segundo mandato de Lula, os governos passaram a recorrer com mais frequência a outros instrumentos legislativos, como projetos de lei, propostas de emenda constitucional e projetos de lei complementar, enviados pelo próprio Executivo ou por líderes dos partidos da base. As MPs foram deixando de ser a principal via de produção legislativa do Executivo.
O processo se acentuou após 2022. A disputa polarizada entre Lula e Bolsonaro produziu um Congresso heterogêneo, com parcela da bancada estruturalmente inclinada à oposição ao Executivo eleito, não por estratégia conjuntural, mas por composição eleitoral.
O estudo conclui que o presidencialismo brasileiro preserva sua capacidade de ação, mas o centro decisório se deslocou. A medida provisória, instrumento que na origem simbolizava a força unilateral do Executivo, passou a medir a capacidade de cada governo de entrar em consenso com o Parlamento antes de agir.
