Por Valmir Lima, da Redação
MANAUS – O TCU (Tribunal de Contas da União) divulgou, na sexta-feira, 25, o acórdão do julgamento do processo n° 028.469/2017-8, que julgou auditoria para avaliar a atuação da Suframa (Superintendência da Zona Franca de Manaus) na detecção de fraudes fiscais decorrentes da simulação de vendas para empresas fantasmas e/ou montadas na Região Norte, com o objetivo de se beneficiar dos incentivos da Zona Franca de Manaus. O resultado da auditoria mostra uma estrutura operacional na autarquia montada para favorecer a fraude na concessão de incentivos fiscais.
De acordo com dados da Receita Federal do Brasil, o volume médio anual de renúncia fiscal na Zona Franca de Manaus, áreas de livre comércio e de municípios da Amazônia Legal beneficiados com incentivos fiscais da Suframa são da ordem de R$ 26,3 bilhões (dados abaixo) no período de quatro anos analisados.
Chamou a atenção da Secex-AM (Secretaria de Controle Externo) do TCU o volume de incentivos fiscais concedidos na região, o que motivou a realização de auditoria para verificar possíveis irregularidades nos processos de ingresso e obtenção de benefícios fiscais de mercadorias destinadas à Zona Franca. O resultado foi assustador.
Problema número 1
A equipe que realizou a auditoria relata um elevado número de empresas que figuraram como remetentes ou destinatárias de mercadorias que ingressam em Manaus em volume incompatível com suas operações.
A auditoria constatou que de 2014 a 2017 a Suframa realizou operações de entrada de mercadorias de 55.298 empresas remetentes e 26.715 empresas destinatárias. Desse total, 20 empresas remetentes estão enquadradas como ME (microempresa) ou EPP (Empresa de Pequeno Porte), e que ainda assim entraram com mercadorias em montante superior a R$ 3,6 milhões. Esse valor é o limite de faturamento das EPP. Para as ME, o limite é de R$ 360 mil/ano.
Entre as empresas destinatárias, ou seja, as que recebem mercadorias, 263 encontram-se em situação suspeita, ou seja, receberam mercadorias em valores acima do valor estabelecido de faturamento das EPP.
“Outras 216 empresas remetentes e 2.222 destinatárias estão enquadradas como ME, mas em pelo menos um dos exercícios mencionados efetuaram operações de internamento em valores acima de R$ 360.000,00 (limite para ME) e abaixo de R$ 3.600.000,00.”, diz o relatório da auditoria.
Essas empresas, além da renúncia fiscal dos impostos federais e estaduais, também são isentas da TCIF (taxa de controle de incentivos fiscais), cobrada pela Suframa, por serem optantes do Simples Nacional.
O TCU também cruzou os dados dos sócios e constatou que 36 deles também aparecem na base de dados dos beneficiários do Bolsa Família, programa do governo federal destinado a socorrer famílias em situação de pobreza extrema.
De acordo com o TCU, estas constatações demonstram que a atuação da Suframa no internamento de mercadorias não avalia a capacidade operacional das empresas, e desta forma, não há análise crítica do volume de internamento realizado por pessoas jurídicas remetentes ou destinatárias.
“A ausência desse tipo de controle possibilita que empresas se utilizem de benefícios fiscais na área de jurisdição da Suframa de forma fraudulenta, pois estes entes apresentam indicativos de que não suportam o volume de operações realizados, e assim podem estar atuando apenas como fachada para que produtos sejam transacionados com as isenções fiscais e possam ser direcionados a outras áreas do país que não gozam dos mesmos incentivos”, diz o relatório do TCU.
Problema número 2
A auditoria identificou nas regras de definição do canal de vistoria de mercadorias no sistema PMN (Portal de Mercadoria Nacional) uma rotina que atribui permanentemente o canal verde para 67 empresas do ramo comercial.
O PMN trabalha com três canais de vistoria: o verde, o vermelho e o cinza. No verde, a fiscalização analisa apenas a documentação, sem checar a mercadoria. No canal vermelho, há a checagem da documentação e da mercadoria, por amostragem. No canal cinza, há a análise da documentação e toda a mercadoria é vistoriada.
A Suframa mantinha 67 empresas no canal verde, incluindo redes de supermercado, lojas de material de construção, lojas de departamento, distribuidora de medicamentos, distribuidoras de pneus, lojas revendedoras de veículos, entre outras, sem nenhuma especificidade que lhes permita usufruir de tal privilégio, que tem como consequência receber uma fiscalização menos severa.
A consequência desse tipo de privilégio (efeito potencial, de acordo com o TCU) é a obtenção indevida de incentivos fiscais por empresas que simulam a entrada de mercadorias na área incentivada.
O TCU determinou à Suframa que adote, imediatamente, providências com vistas a excluir o script de banco de dados que inclui as 67 empresas de forma permanente no canal de vistoria verde.
Problema número 3
O TCU constatou elevado número de notas fiscais pendentes de análise para a expedição de declaração de ingresso existente nas bases de dados da Suframa. O processo de entrada de mercadorias deve ser concluído no prazo de 180 dias contados a partir da emissão da nota fiscal. A auditoria também detectou que o sistema da Suframa não tem mecanismos para a detecção de tais ocorrências, o que eleva o risco de evolução desse passivo.
A auditoria do TCU identificou que aproximadamente 4,8 milhões de notas fiscais não tiveram o seu processo de internamento concluído no prazo limite de 180 dias.
Desse número, cerca de 3,5 milhões são referentes a protocolos de ingresso de mercadoria nacional que já foram vistoriados pela Suframa, faltando apenas o pagamento da TSA (Taxa de Serviços Administrativos) devida à autarquia. No entanto, esta taxa foi considerada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, em 2016.
“Assim, para estes casos, não se vislumbra problemas na conclusão da análise pendente. Por outro lado, restam mais de 1,3 milhão de notas fiscais que se encontram em diversas outras situações, e para as quais não há ainda solução implementada pela Suframa”, diz o relatório.
A consequência é que essa situação gera insegurança jurídica para as empresas que se beneficiaram dos incentivos fiscais concedidos para o internamento de mercadorias, uma vez que ainda não houve a ratificação, por parte da Suframa, do seu efetivo ingresso na área incentivada perante os fiscos estaduais e federal, o que poderá implicar cobranças tributárias indevidas aos que se beneficiaram regularmente. A existência de notas fiscais antigas e ainda pendentes de análise inviabiliza a verificação do ingresso de mercadorias.
Mas tem outra consequência mais nefasta: os internamentos de mercadorias analisados e denegados após cinco anos de emissão da nota fiscal possibilitam que os órgãos fazendários esbarrem na decadência tributária para a cobrança do imposto. Ou seja, após cinco anos, as empresas não são mais obrigadas a pagar os tributos. O TCU constatou que há notas fiscais pendentes desde o ano de 2007.
Problema número 4
A auditoria do TCU aponta a ausência de critérios ou controles para a definição de vistoria técnica. Esse procedimento excepcional é usado para regularizar a entrada de mercadoria e deve ser realizado em até 60 dias, quando expirado o prazo de 120 dias para realização de vistoria física.
A Suframa realizou o procedimento para regularizar processos cujas notas fiscais contavam com mais de 180 dias de emissão e que, além disso, foram instruídos sem os documentos pertinentes para as necessárias comprovações de entrada da mercadoria.
Na prática, a vistoria técnica é mais superficial do que a vistoria física. E na Suframa, a auditoria do TCU detectou que determinadas empresas se utilizam da vistoria técnica de forma recorrente.
Problema número 5
Os canais de vistoria da Suframa (verde, vermelho e cinza) tem outro problema detectado pela auditoria: a ausência de critérios hábeis para diminuir os riscos de fraude.
O relatório apresenta a título de exemplo a seguinte situação: há determinadas transportadoras que usufruem de regras diferenciadas, sendo direcionadas ao canal menos restrito.
Outra regra também encaminha para o canal verde as mercadorias destinadas a empresas do ramo industrial.
Por outro lado, não incluem qualquer verificação de critérios capazes de indicar a ocorrência de fraudes, como volume de operação das empresas envolvidas, capacidade operacional ou compatibilidade entre os produtos e o ramo de atividade.
Problema número 6
A auditoria do TCU também detectou uma “falha” que favorece e até incentiva a fraude: o conhecimento prévio à remessa da mercadoria, pelo transportador, do canal de vistoria que lhe foi atribuído. Ou seja, no momento em que o transportador registra a mercadoria, antes do embarque, ele já fica sabendo em que canal será vistoriado.
“Ora, essa rotina torna o controle altamente ineficaz, pois, na medida em que determinadas empresas sabem, anteriormente ao embarque dos produtos, que sua entrada se procederá pelo canal verde, que pressupõe apenas a análise documental, eleva-se o risco de não detecção de ingresso simulado de mercadorias”, diz o relatório.
O TCU determinou que a Suframa adote medidas que alterem esse procedimento, de maneira que as partes interessadas no internamento tomem conhecimento do canal de vistoria apenas no momento de seu ingresso na área incentivada.
Problema número 7
Um problema de alta gravidade e que também gera suspeitas de fraude na entrada de mercadorias na Zona Franca de Manaus é a alteração rotineira, de forma manual, dos canais de vistoria por servidores da Suframa. A auditoria do TCU diz que a prática tem ocorrido de forma frequente, tendo sido, inclusive, já apontada pelos relatórios de auditoria interna da Suframa. Mas não há registro das devidas justificativas para a alteração manual.
A maioria das alterações foram para o canal verde, onde a fiscalização é mais branda, ou seja, os fiscais analisam apenas a documentação, sem vistoriar a mercadoria. De 2012 a 2017 foram alteradas para o canal verde 2.896.170 vistorias de forma manual. Média anual de 579 mil vistorias.
Para o canal vermelho houve 184.239 alterações manuais entre 2012 e 2017, média de 36,8 mil por ano. E para o canal cinza, foram 191.702 alterações, média de 38,3 mil por ano.
Os principais efeitos desse problema é uma fiscalização superficial do ingresso de mercadorias na área incentivada, com potencial de obtenção indevida de incentivos fiscais por empresas que simulam a entrada de mercadorias na Zona Franca de Manaus. Essa fragilidade no processo de alteração de canal, possibilita a ocorrência de fraudes por servidores, diz o TCU.
Problema número 8
A fiscalização do TCU também relata que a vistoria física das mercadorias é, em geral, realizada pro forma, sendo incapaz de averiguar a correspondência entre a carga e os itens constantes das notas fiscais.
“Ao iniciar o processo de vistoria física no canal vermelho, o vistoriador solicita a abertura do contêiner ao transportador, e então observa somente as mercadorias que estão visíveis, alocadas na parte traseira do contêiner, comparando com a descrição dos itens nos documentos fiscais”, diz o relatório.
Também se observou a ausência de procedimento padronizado para verificação dos produtos, sendo recorrente a aceitação de informações prestadas pelos transportadores como verdadeira.
“Essa situação é decorrência direta da falta de estrutura de pessoal, equipamentos, bem como da ausência de rotinas e procedimentos de verificação padronizados, que se utilizem da inteligência de sistemas de informação”, assinala a auditoria.
Problema número 9
A fiscalização identificou desvios de função de agentes públicos na atividade de vistoria. Servidores, cujos cargos não contemplam entre suas atribuições internamento e vistoria de mercadorias, têm atuado nessas atividades na Suframa.
Entre os servidores que desempenham a atividade de vistoriador estão agentes administrativos e analistas técnico-administrativos e uma fração menor formada por economistas, administradores, agentes de vigilância, datilógrafos e técnicos em contabilidade.
A questão está sendo tratada no âmbito de processo específico em andamento no TCU.
O que o TCU recomenda
No julgamento ocorrido no dia 16 deste mês, o TCU determina uma série de medidas a serem adotadas pela Suframa para minimizar, no curto prazo, e sanar no longo prazo os problemas encontrados pelos auditores do tribunal. A seguir, as reproduzimos, como está no Acórdão n° 1107/2018.
“ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator e com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, incisos II e IV, do Regimento Interno do TCU, em:
9.1. determinar à Superintendência da Zona Franca de Manaus que adote, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, providências com vistas a:
9.1.1. processar o passivo de notas fiscais pendentes no Sistema Portal de Mercadoria Nacional;
9.1.2. criar mecanismos para coibir que notas fiscais com mais de 180 (cento e oitenta) dias de sua emissão permaneçam pendentes de análise nos sistemas de informação da autarquia;
9.1.3. implementar em seus sistemas de informações rotinas para verificar indícios de operações que superem a capacidade operacional das empresas;
9.1.4. apurar as responsabilidades funcionais pela inserção de script de banco de dados que inclui 67 empresas de forma permanente no canal de vistoria verde;
9.1.5. elaborar e publicar normativo interno que regulamente a alteração manual de canal de vistoria, considerando que modificações indiscriminadas contribuem para a ocorrência de falhas de fiscalização;
9.1.6. implantar critérios que levem em consideração o risco e materialidade das operações na seleção do canal de vistoria, pois a parametrização atualmente utilizada constitui falha no processo de fiscalização do ingresso de mercadorias;
9.1.7. alterar o procedimento de fechamento de manifesto de transporte, de forma que as partes interessadas no internamento sejam informados do canal de vistoria apenas no momento em que ingressarem com as mercadorias na área incentivada;
9.1.8. efetuar o recadastramento de empresas que realizaram operações incompatíveis com sua capacidade operacional;
9.2. determinar à Superintendência da Zona Franca de Manaus que adote, imediatamente, providências com vistas a excluir o script de banco de dados que inclui 67 empresas de forma permanente no canal de vistoria verde;
9.3. recomendar à Superintendência da Zona Franca de Manaus que avalie a conveniência e a oportunidade de adotar os seguintes procedimentos:
9.3.1. aparelhar o setor de vistoria física de mercadorias com pessoal e equipamentos necessárias à realização dessa atividade;
9.3.2. implementar controles internos a fim de evitar a utilização indevida do procedimento de alteração manual de canal, com vistas a tornar o processo de alteração manual de canal mais confiável e aderente aos objetivos da fiscalização do ingresso de mercadorias;
9.3.3. elaborar e publicar manual de procedimentos para vistoria de mercadorias, com vistas a padronizar a fiscalização do ingresso de mercadorias e tornar o processo de vistoria física mais efetivo;
9.3.4. implementar mecanismos para notificação automática das partes interessadas (remetentes, destinatários, transportadores e fiscos) sobre pendências nos procedimentos relativos à regularização do ingresso de mercadorias antes do vencimento do prazo final de 180 (cento e oitenta) dias da emissão das notas fiscais, com vista a evitar a acumulação de PIN pendentes de análise e com prazo vencido;
9.4. determinar à Superintendência da Zona Franca de Manaus que apresente a este Tribunal, no prazo de 30 (trinta) dias, plano de ação com vistas a implementar as determinações e recomendações do presente acórdão, contendo, no mínimo, as medidas a serem adotadas, os responsáveis pelas ações e o prazo previsto para a sua implementação;
9.5. determinar a audiência dos responsáveis a seguir relacionados, para que apresentem, no prazo de 15 (quinze) dias, razões de justificativa sobre os fatos indicados:
9.5.1. Antoneto Nogueira Lira – coordenador da Covis – substituto (de 01/01/2014 até 30/09/2015), coordenador da Codoc – substituto (de 01/11/2015 até 30/04/2016): validar procedimento excepcional de vistoria técnica em desconformidade com o disposto na Portaria-Suframa 529/2006, arts. 10 a 12, e Portaria-Suframa 374/2008, art. 5º, no que tange à extrapolação do prazo de 180 (cento e oitenta) dias da emissão da nota fiscal e falta de apresentação de documentação que permita concluir pelo ingresso das mercadorias;
9.5.2. Eduardo Lincoln Nobre Sena – coordenador da Codoc (de 01/01/2014 até 31/12/2016), coordenador da CGMEC – substituto (de 01/01/2017 até 31/05/2017): validar procedimento excepcional de vistoria técnica em desconformidade com o disposto na Portaria-Suframa 529/2006, arts. 10 a 12, e Portaria-Suframa 374/2008, art. 5º, no que tange à extrapolação do prazo de 180 (cento e oitenta) dias da emissão da nota fiscal e falta de apresentação de documentação que permita concluir pelo ingresso das mercadorias;
9.5.3. Ernani de Oliveira e Silva – coordenador da Codoc – substituto (de 01/01/2014 até 31/07/2015): validar procedimento excepcional de vistoria técnica em desconformidade com o disposto na Portaria-Suframa 529/2006, arts. 10 a 12, e Portaria-Suframa 374/2008, art. 5º, no que tange à extrapolação do prazo de 180 (cento e oitenta) dias da emissão da nota fiscal e falta de apresentação de documentação que permita concluir pelo ingresso das mercadorias;
9.5.4. João Carlos Paiva da Silva – coordenador da CGMEC (de 01/01/2014 até 01/06/2017): v alidar procedimento excepcional de vistoria técnica em desconformidade com o disposto na Portaria-Suframa 529/2006, arts. 10 a 12, e Portaria-Suframa 374/2008, art. 5º, no que tange à extrapolação do prazo de 180 (cento e oitenta) dias da emissão da nota fiscal e falta de apresentação de documentação que permita concluir pelo ingresso das mercadorias;
9.5.5. José Adilson Vieira de Jesus – superintendente Adjunto de Operações (de 01/01/2014 até 31/03/2016): validar procedimento excepcional de vistoria técnica em desconformidade com o disposto na Portaria-Suframa 529/2006, arts. 10 a 12, e Portaria-Suframa 374/2008, art. 5º, no que tange à extrapolação do prazo de 180 (cento e oitenta) dias da emissão da nota fiscal e falta de apresentação de documentação que permita concluir pelo ingresso das mercadorias;
9.5.6. Maria Luzia Novo Sampaio – servidora Suframa (de 01/01/2014 até 31/12/2014): validar procedimento excepcional de vistoria técnica em desconformidade com o disposto na Portaria- Suframa 529/2006, arts. 10 a 12, e Portaria-Suframa 374/2008, art. 5º, no que tange à extrapolação do prazo de 180 (cento e oitenta) dias da emissão da nota fiscal e falta de apresentação de documentação que permita concluir pelo ingresso das mercadorias;
9.5.7. Roberval de Souza Nascimento – coordenador da Covis (de 01/01/2014 até 30/06/2017): validar procedimento excepcional de vistoria técnica em desconformidade com o disposto na Portaria-Suframa 529/2006, arts. 10 a 12, e Portaria-Suframa 374/2008, art. 5º, no que tange à extrapolação do prazo de 180 (cento e oitenta) dias da emissão da nota fiscal e falta de apresentação de documentação que permita concluir pelo ingresso das mercadorias.”
