Do ATUAL, com Agência STF
MANAUS – As emendas impositivas esvaziam as atribuições do presidente da República e desfiguram o modelo presidencialista, afirma o advogado Walfrido Warde, representante do PSOL na ADI 7697 no STF (Supremo Tribunal Federal). “Esse mecanismo resultou na apropriação do orçamento pelo Parlamento sem as devidas responsabilidades e transformou o orçamento público em instrumento eleitoral, em detrimento da execução de políticas públicas”, disse Walfrido em debate no STF sobre as emendas parlamentares.
Também representante do PSOL, o advogado Rafael Valim disse que as emendas impositivas afrontam cláusulas pétreas, como a separação de Poderes e a forma federativa do Estado.
Segundo ele, a lógica orçamentária atual esvazia os objetivos da República e inviabiliza estratégias de desenvolvimento ao reduzir a margem de ação do Executivo.
A audiência ocorreu na sexta-feira (27) e reuniu também representantes de órgãos públicos e de entidades de transparência. A reunião foi coordenada pelo ministro Flávio Dino, relator de Ações Diretas de Inconstitucionalidade contra as emendas impositivas.
Tramitam nos STF as ADIs 7688, 7695 e 7697, apresentadas, respectivamente, pela Abraji (Associação Brasileira de Jornalismo Investigativo), pela Procuradoria-Geral da República e pelo PSOL (Partido Socialismo e Liberdade).
As emendas parlamentares impositivas são de execução obrigatória pelo Poder Executivo. Elas abrangem as emendas individuais de transferência especial (“emendas Pix”), as individuais de transferência com finalidade definida e as emendas de bancada.
Para Katia Brembatti, presidente da Abraji, autora da ADI 7688, a participação do jornalismo no processo é essencial. Segundo ela, a defesa da democracia, o livre exercício do jornalismo investigativo e o direito à transparência da informação estão entre os pilares de atuação da associação, e diversas reportagens sobre o orçamento secreto têm contribuído para a atuação do Judiciário.
A vice-coordenadora-geral da entidade, Marilda de Paula Silveira, afirmou que as emendas exercem um papel constitucional relevante ao atenderem às reivindicações urgentes da população. No âmbito eleitoral, afirmou que a Constituição reconhece que tanto recursos públicos quanto privados podem gerar desigualdades no direito ao voto e na disputa eleitoral. Por isso, defende um modelo de controle mais abrangente, capaz de monitorar, em tempo real, a distribuição dos recursos, verificando sua origem e seu destino.
O jurista Ingo Wolfgang Sarlet, professor de Direito Constitucional da PUC-RS (Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul), a impositividade das emendas compromete o equilíbrio entre os Poderes ao retirar do Executivo funções essenciais, como a execução orçamentária e a gestão de políticas públicas. Segundo ele, a medida também afeta a governabilidade no regime presidencialista.
O economista-chefe da Warren Investimentos, Felipe Salto, identificou três problemas graves nas emendas parlamentares impositivas: a falta de transparência no orçamento, a ineficiência na aplicação dos recursos públicos e a dificuldade na execução da política fiscal para garantir a sustentabilidade da dívida pública. Segundo ele, a impositividade é inconstitucional, pois o papel do Legislativo no orçamento é fiscalizar a aplicação dos recursos.
Representando o Fórum Nacional de Governadores, o governador de Mato Grosso, Mauro Mendes, defendeu a necessidade de investimentos mais qualificados, capazes de tornar o Brasil competitivo tanto no mercado interno quanto no cenário internacional.
Mauro Mendes disse que as emendas parlamentares têm sido utilizadas mais como instrumento de negociação política e de interesses eleitorais do que como resposta às reais demandas da sociedade. Mendes afirmou que, em seu estado, mais de R$ 600 milhões estão sendo aplicados por meio dessas emendas.
Professor titular de Direito Financeiro da USP (Universidade de São Paulo), Fernando Scaff defendeu que o controle da despesa pública deve estar sob responsabilidade do Legislativo, mas sempre orientado pelo interesse geral da sociedade. Segundo ele, o uso atual das emendas parlamentares tem favorecido interesses particulares, em desacordo com os princípios republicano, democrático e da separação de Poderes.
A professora de finanças públicas da FVG (Fundação Getúlio Vargas), Élica Graziane Pinto, disse que falta legitimidade nas emendas impositivas e criticou a desproporcionalidade entre Executivo e Legislativo na indicação das despesas públicas. Ela lembrou que, em anos eleitorais, a maior parte das emendas é liberada no primeiro semestre, forçando o Executivo a bloquear recursos do orçamento, conforme exigência legal.
Especialista em finanças públicas, Hélio Martins Tollini apresentou um estudo comparando o processo orçamentário de 11 países. Ele destacou que algumas práticas são exclusivas do Brasil, como a interferência do Congresso na execução das emendas parlamentares.
Para Tollini, a atuação do Legislativo brasileiro compromete o equilíbrio fiscal, e uma reforma desse modelo só ocorrerá diante de uma grave crise econômica ou por interferência de outro Poder.
Para o professor de direito financeiro e tributário da USP, Heleno Torres, a indicação de emendas parlamentares sem vínculo claro com políticas públicas gera distorções na execução orçamentária e desequilíbrios no federalismo. Segundo ele, a continuidade das emendas impositivas é possível, desde que sejam observadas as regras de responsabilidade fiscal, a transparência e o cumprimento das normas eleitorais.
Triagem
Paulo Bijos, consultor de Orçamento da Câmara dos Deputados, apresentou um novo modelo para as emendas parlamentares, baseado em estudos realizados pela própria Câmara. A proposta prevê que as emendas individuais e de bancada sejam apresentadas inicialmente às comissões temáticas, que fariam uma triagem das indicações antes de encaminhá-las à Comissão Mista de Orçamento para apreciação. O objetivo é reduzir a dispersão de recursos e alinhar as demandas locais às políticas nacionais.
Representando o Senado Federal, a advogada-geral da Casa, Gabrielle Tatith Pereira, defendeu a importância das emendas parlamentares para o país e afirmou que elas contribuem para a entrega de bens e serviços essenciais à população.
Segundo a advogada, os recursos provenientes das emendas acabam priorizando regiões mais vulneráveis. A obrigatoriedade de sua execução, a seu ver, garante igualdade de oportunidades para as minorias parlamentares.
O advogado-geral da União, ministro Jorge Messias, afirmou que, segundo a Lei Complementar 210/2024 e decisões do Supremo, os recursos das emendas de bancada devem financiar apenas ações e projetos estruturantes definidos pelo Executivo. Assim, os valores devem ser direcionados para finalidades alinhadas às políticas públicas consideradas prioritárias pelo governo federal.
O advogado Jules Michelet, representante da Câmara dos Deputados, defendeu as emendas parlamentares como instrumentos importantes para descentralizar recursos e democratizar o orçamento, especialmente as de caráter impositivo. Segundo ele, esse mecanismo garante investimentos essenciais para a população, principalmente em municípios pequenos e que não têm condições de aplicar recursos por conta própria.
Falando em nome do Inac (Instituto Não Aceito Corrupção), Roberto Livianu afirmou que o Congresso, ao estabelecer a impositividade das emendas, alterou as regras do jogo orçamentário e violou o princípio da separação dos Poderes. Segundo ele, a execução orçamentária deve ser sempre responsabilidade do Executivo, que tem estrutura técnica adequada para diagnosticar demandas e organizá-las, assegurando a eficiência e a legitimidade do gasto público.
Transparência
A diretora-executiva da Transparência Brasil, Juliana Sakai, criticou o que chamou de “efeitos catastróficos” da atual configuração das emendas parlamentares. Segundo ela, os recursos têm sido aplicados com justificativas genéricas e amplas, além de serem destinados de forma pulverizada, em vez de financiar projetos nacionais e estratégicos. Sakai também destacou a crescente dependência de estados e municípios em relação a essas transferências federais.
Para Guilherme France, representante da Transparência Internacional, os mecanismos de transparência e controle social são deficientes em estados e municípios. Ele destacou que volumes recordes de recursos têm sido distribuídos por meio de emendas impositivas a pequenos e médios municípios, sem transparência sobre a origem e sem controle sobre sua destinação. Na avaliação de France, essa situação aumenta o risco de corrupção.
Segundo Renato Ramalho, da Anape (Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal), a atual sistemática de emendas parlamentares prejudica o equilíbrio entre os Poderes e agrava as desigualdades regionais. Ele afirmou que os 20% de municípios mais ricos do país recebem, por habitante, o dobro do valor destinado aos 20% mais pobres.
Ramalho sugeriu que as emendas sejam vinculadas a programas e projetos estruturantes de âmbito nacional e que se priorizem obras em andamento.
Para o consultor de Orçamentos do Senado Hélder Rebouças, existe uma espécie de “frouxidão” nas prioridades estabelecidas no orçamento, o que permite uma desconexão entre os objetivos das emendas e as diretrizes da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA). Ele defende que a LDO estabeleça um conjunto específico de prioridades para orientar a destinação das emendas, incluindo um percentual mínimo de execução.
Usurpação
Segundo Márcia Maria Barreta Fernandes Semer, representante da Associação Advogadas e Advogados Públicos para a Democracia, as emendas impositivas usurpam a competência do Poder Executivo, no sistema presidencialista, de definir as prioridades do orçamento público.
Na sua avaliação, as emendas individuais violam o princípio da impessoalidade e resgatam a figura do “político benfeitor”, que direciona recursos conforme seus próprios interesses, e não de acordo com as necessidades coletivas.
Para a professora Mayra Goulart, do Lappcom (Laboratório de Partidos, Eleições e Política Comparada) da UFRJ, embora a Constituição de 1988 tenha fortalecido o Executivo e ampliado os direitos sociais, os parlamentares passaram a utilizar suas prerrogativas e capacidades de organização para ampliar sua influência na divisão do orçamento público, esvaziando a atuação do Executivo.
Mayra Goulart disse que o momento atual representa uma ameaça à governabilidade diante da ausência de mecanismos eficazes de cooperação entre os poderes.
